Региональная конференция «Инвестиционный потенциал Хабаровского края» 2 марта 2004 года, г. Хабаровск

Доклад руководителя проекта DFID UK, старшего менеджера компании «Современные бизнес технологии» Е.Д. Новикова "Ключевые условия результативного регулирования инвестиционной деятельности в регионе. Взаимосвязь инвестиционной программы и прогноза доходов бюджета региона"


Предлагаемые выводы и предложения получены из анализа практики регулирования инвестиционной деятельности в Хабаровском крае и общей проблематики регулирования инвестиционной сферы в российских регионах.

Действующий механизм регионального регулирования инвестиционной деятельности имеет уже 10-летнюю историю. Завершены этапы создания законодательной базы, разработки процедур и инструментов регулирования инвестиционной деятельности. Теперь стало важным правильно оценивать какова же эффективность применяемых мер.

Оценивать инвестиционное регулирование необходимо хотя бы по той причине, что на эту деятельность осуществляются затраты из регионального бюджета. Эффективность же правильно оценивать по принятому в мировой практике принципу «затраты – результаты».

Если такой оценки не производится, тогда возникает неопределенность в том какую величину затрат необходимо выделять из регионального бюджета, чтобы эта деятельность давала эффект. Не получая конкретных цифр, относящихся именно к результатам осуществленных мер инвестиционной политики, финансисты (Министерство финансов) будут формально подходить к планированию затрат на мероприятия инвестиционной политики.

Мы это и наблюдаем. Надо признать, что каждое из министерств имеет свою мотивацию деятельности. Точнее мотивацию имеют специалисты и руководители министерств, зная по каким показателям будет оцениваться их деятельность высшим руководством (губернатором, премьер-министром, министром). Эти мотивационные причины поведения реально действуют как в регионах, так и на федеральном уровне. И их надо учитывать.

Например, степень либерализации экономики, поиск инструментов активизации бизнеса, выявление возможных конкурентных преимуществ региона, их задействование – это поле решений Министерства экономического развития. Главная мотивация Министерства финансов – наименее бесконфликтно для всех министерств и ведомств распределить расходы бюджета по статьям затрат, минимизировать дефицит бюджета.

Может ли Министерство финансов быть мотивировано на применение инструментов различных форм регулирования бизнеса в рамках разрабатываемых политик – промышленной, инвестиционной, инновационной, которые сопровождаются применением схем поддержки бизнеса через предоставление гарантий краевого бюджета, налоговых льгот для инвестиционных и инновационных проектов? Нет. Ни на уровне федерального правительства, ни на уровне регионов такой мотивации нет.

Поэтому до сих пор и в федеральном правительстве и в региональных администрациях существуют противоположные мнения о том, нужны ли эти политики, которые отягощают бюджеты. И это во многом обусловлено тем, что не подумали о создании механизма оценки эффективности реализуемых действий в рамках той или иной политики.

Если кто-либо скажет, что существует отчетность о проведении тех или иных мероприятий, заложенных в годовых программах действий Правительства или отдельного министерства, то придется ответить, что это не отражает реальных результатов.

Отчет о том, что: не показывает стоимостных результатов политики, которые возможно и необходимо оценивать в денежном выражении.

Если правительство принимает решения об осуществлении затрат в денежном выражении на те или иные мероприятия, то и результаты этих мероприятий также должны оцениваться в денежном выражении.

Таким образом, для обеспечения оценки эффективности мероприятий региональных администраций в рамках той или иной проводимой политики, необходимо очертить адекватный круг показателей, которые и будут являться доказательной основой результативности действий.

В явном виде такая система оценок пока не установлена и не утверждена какими-либо нормативными документами. Мы предлагаем один из возможных подходов комплексной оценки мероприятий инвестиционной политики по годовым итогам отчетности.

Предлагается оценивать результаты мер инвестиционной политики по трем группам оценок.

1. Интегральная оценка инвестиционной привлекательности региона или страны существует в двух основных видах: Независимую интегральную оценку, несомненно, учитывают российские и зарубежные инвесторы, рассматривающие привлекательность регионов.

К тому же интегральная оценка включает все ключевые факторы, влияющие на возможные риски инвестиционных проектов: Пример интегральной оценки инвестиционного потенциала Хабаровского края РА «Эксперт» показан на слайде № 1.


2. Оценка по статьям доходов бюджета является центральной. Она позволяет выявить реальные факторы, повлиявшие на прирост доходов по конкретной статье регионального бюджета.

Начиная с 2002 года, администрации субъектов Федерации стали более тщательно анализировать возможности роста доходов бюджетов. Причиной этого стало изменение распределения долей налоговых поступлений между федеральным бюджетом и региональными бюджетами в пользу первого. От соотношения распределения налоговых поступлений 50% на 50% в 2001 году мы пришли к 2004 году к соотношению 40% на 60% в пользу федерального бюджета.

В этих условиях активизация инвестиционной деятельности в регионах стала одним из важнейших факторов, увеличивающих потенциал возможных налоговых поступлений.

С 2002 года лидирующими статьями налоговых поступлений в регионах стали три налога:

1) налог на доходы физических лиц;
2) налог на прибыль;
3) налог на имущество.

На нижеследующих диаграммах показаны данные по изменению доходов бюджета Хабаровского края за период 2002 – 2003 годы, демонстрирующие рост суммарного веса подоходного налога, налога на прибыль и налога на имущество в доходах бюджета (хотя и незначительное – 3,1%), что характеризует повышение эффективности инвестиционной политики Правительства края.




Рост поступлений подоходного налога может быть обусловлен двумя основными факторами: приростом рабочих мест или повышением фонда заработной платы при росте производительности труда. И прирост рабочих мест, и рост производительности труда имеют своей основной причиной капитальные затраты в обновление оборудования, технологий, создание новых производственных площадей.

Приведем интересный пример прогноза численности занятых в Хабаровском крае.


Из графика следует, что численность работников предприятий и организаций (как в материальном производстве, так и в непроизводственной сфере) практически не изменится до 2006 года. Но при этом фонд заработной платы довольно заметно рос в отчетном периоде, и будет возрастать в прогнозном периоде. Что же явится причиной роста ФОТ при неизменной численности занятых?

Остается только одна причина - рост производительности труда, обусловленный капитальными затратами в обновление оборудования, технологий, создание новых производственных площадей.

В отношении поступлений налога на прибыль мы видим, что динамика этих поступлений пока не имеет четкого тренда. Это происходит потому, что на нее, кроме объективных факторов (рост инвестиций в основной и оборотный капитал), влияют в России и применяемые частным бизнесом схемы искусственного занижения прибыли (трансфертные цены, использование посреднических фирм-однодневок и т.п.). По мере ухода предпринимателей от этих схем тренд роста поступлений налога на прибыль должен стать устойчивым.

Важно еще отметить, что эффективность инвестиционной политики во многом определяется теми суммами затрат бюджетных средств, которые закладываются в структуре расходов регионального бюджета. Если мы посмотрим структуру расходов бюджета на 2004 год и сопоставим направления расходов по целевым сферам развития региона как саморазвивающейся системы, то увидим, что подавляющая часть расходов планируется на решение текущих задач социального развития и задачи развития объектов инфраструктуры

Расходы краевого бюджета
по основным функционально-целевым сферам развития региона


Оценка соответствия мер бюджетного финансирования направлениям и приоритетам Стратегии социально-экономического развития Хабаровского края показывает, что, например, сфера «Эффективное взаимодействие с внешним окружением», включающая цели создания конкурентных преимуществ экономики края, рост инвестиционной привлекательности региона, рост экспортного потенциала не входят явно в круг задач бюджетной поддержки.

Это как раз и подтверждает указанный ранее вывод о том, что фактический бюджетный процесс ориентирован на годовой цикл, тогда как в бюджетных кодексах и РФ, и Хабаровского края имеются статьи, регламентирующие процедуру разработки перспективных финансовых планов. В этих планах как раз и необходимо закладывать предстоящие расходы на перспективное развитие.

Для подтверждения вывода о недостаточности финансирования направлений перспективного развития региона обратимся к анализу динамики инвестиций в основной капитал в Хабаровском крае в разрезе источников инвестиций.


Фактические и прогнозные данные по инвестициям показывают, что на протяжении ближайших трех лет (2004 – 06гг.) соотношение весов различных источников инвестиций существенно не изменится. Основная доля инвестиций будет осуществляться из внутренних источников, то есть из средств предприятий, включая государственные капиталовложения.

Доля кредитов банков останется неизменной. А доля прямых иностранных инвестиций будет находиться в интервале от 0,9% до 1,1%.

Прогноз такого соотношения инвестиций сделан на основе сложившихся тенденций. И к прогнозистам не может быть претензий. Но, с другой стороны, этот прогноз показывает отсутствие какого-либо влияния инвестиционной политики Правительства. Хотя в абсолютном выражении инвестиции будут расти, соотношение долей источников финансирования остается неизменным.

Но ведь обозначены цели Правительства - обеспечить доступ предприятий к кредитным ресурсам банков, обеспечить привлекательность региона для внешних инвестиций. По-видимому, кроме прогнозов по трендам, необходимо также разрабатывать целевые прогнозы, учитывающие сценарии реализации мер государственной политики. Иначе эти меры невозможно контролировать: они остаются за кадром. Хотя затраты на них были произведены.

Еще один ключевой аспект оценки эффективности региональной инвестиционной политики – снижение рисков для частных инвесторов путем широкодоступного информирования о планируемых приоритетных направлениях Стратегии развития края, инвестиционных проектах, поддерживаемых Правительством, свободных для инвестиций производственных площадях, а также о мерах по созданию условий справедливой конкуренции для предпринимателей и инвесторов.

Предоставление этой информации должно быть достаточно обозримым и наглядным: достаточно одной - двух страниц о приоритетах Стратегии и также – о приоритетах инвестиционной политики. Более емкие документы (в полном виде) могут стоять во второй очереди.

Анализ нормативных документов Хабаровского края в сфере регулирования инвестиционной деятельности показал, что Правительство края создало достаточно исчерпывающий пакет документов в рамках действующего федерального законодательства.

Поэтому дополнительные конкурентные преимущества регион может получить, разрабатывая и реализуя меры по минимизации рисков для внутренних, и особенно – для внешних инвесторов.

На слайде приведен состав наиболее существенных рисков для инвесторов в России, полученный при проведении совместных работ в различных регионах РФ, и в частности в регионах Дальневосточного округа.


На территории Хабаровского края функционируют 600 предприятий с иностранными инвестициями. Осуществляемые ими инвестиции в основном идут не на рост основного капитала, а на прирост оборотных средств. То есть пока складывается ситуация, которая характеризуется осторожным отношением иностранных инвесторов к разворачиванию бизнеса в регионе. Это, однако, характерно не только для Хабаровского края, но и для многих российских регионов.

В этом аспекте задача регионального правительства – разрабатывать и выполнять меры по снижению вышеназванных рисков.

Например, преодоление административных барьеров. Среди регулирующих документов в инвестиционной сфере края имеется «Положение об оценке инвестиционных проектов» для проведения конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов для оказания мер государственной поддержки.

Не говоря о перечислении большого числа анализируемых показателей, уже имеющихся в стандартах разработки бизнес-планов (скажем 15-20 показателей), с инициаторов проектов требуют расчета еще семнадцати показателей финансового состояния: Очевидно, что такие требования как раз и входят в категорию административных барьеров.
Надо значительно упростить доступ инвестиционных идей и проектов к рассмотрению их Правительством. Например, ввести двухэтапную процедуру отбора проектов.

На первом этапе сформировать минимальные условия для представления предложений (например, в качестве официального документа представлять только кредитную историю инициатора проекта). После рассмотрения инвестиционных идей (предварительных экономических обоснований проектов на 5-7 страницах) составлять короткий список проектов, по которому и проводить конкурсный отбор на втором этапе. Экономится и время чиновников, и деньги предпринимателей.

На слайде представлены критерии отбора проектов на первом этапе.


И в заключение - актуальное сообщение МЭРТ Российской Федерации.

«МЭРТ защитит бизнесменов от "ненормативных" актов чиновников»

В конце февраля Минэкономразвития собирается внести в правительство законопроект "Об особенностях принятия решений в сфере госрегулирования предпринимательской деятельности". Согласно этому законопроекту, инструкции и приказы ведомств, касающиеся предпринимательской деятельности, будут проходить независимую экспертизу, которая должна устанавливать, не ущемляет ли они интересы компаний, пишут «Ведомости».

Заключение экспертов, аккредитованных некоммерческими организациями, например Торгово-промышленной палаты или РСПП, будет выноситься на рассмотрение экспертно-консультативных советов при кабинете министров (в которые войдут чиновники федеральных ведомств, ЦБ и организаций, представляющих интересы предпринимателей и потребителей). Вынесенное советами решение будет утверждать или отклонять уполномоченный федеральный орган. Он также может назначить повторную экспертизу, проверять эффективность существующих актов и обращаться в суд, если федеральные ведомства приняли нормативный акт в обход экспертов и советов.